Местное самоуправление в контексте институциональных реформ современного Казахстана

«Сегодня созданы все необходимые условия для успешной работы. Проведена административная реформа, работает новая структура Правительства и исполнительной власти. Каждый министр знает, что делать. Мы устранили дублирование и ненужные звенья в управлении. Акимы наделены необходимым объёмом полномочий. В регионах есть всё - программы, ресурсы, финансовые средства. Каждый отвечает за свой участок работы. Надо только засучить рукава и приняться за дело», - подчеркнул Н. Назарбаев.

Успешность и эффективность реформ, связанных с порядком управления страной, анализируют в статье  «Местное самоуправление в контексте институциональных реформ современного Казахстана» исполняющая обязанности профессора кафедры «Политическая стратегия государства» Национальной школы государственной политики (НШГП) Академии государственного управления при Президенте РК, кандидат политических наук Г. Досмагамбетова и пресс-секретарь Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, доктор политических наук, профессор В. Жексембекова.

Опубликованная в научном журнале Казахстанского института стратегических исследований, статья рассматривает срезы развития демократии на местном уровне - как теоретическом, так и практическом.

«Необходимо осознание того, что управленческая деятельность в рамках местного самоуправления является составной частью не просто управленческой системы, а системы демократичной. Для местного самоуправления важно обеспечить максимальную публичность власти, в результате чего политическая система приобретает повышенную устойчивость к каким-либо воздействиям, в том числе и деструктивным. Становление института местного самоуправления в Республике Казахстан с момента обретения независимости в научной среде условно делилось на несколько этапов. При этом, учитывая концептуальные подходы к развитию местного самоуправления, развитие данного института возможно разделить на 4 более укрупненных периода, которые охватывают период с 1991 г. до настоящего времени. Основные направления развития местного самоуправления изложены в принятой Концепции развития местного самоуправления в республике, в которой определено, что реализация предполагается в два этапа. На первом этапе (2013—2014 гг.) была проведена работа по расширению потенциала действующей системы на нижних уровнях управления. В ходе второго этапа (2015—2020 гг.) предусматривается дальнейшее развитие местного самоуправления в нашей стране».

Авторы отмечают, что Республикой Казахстан был проделан определенный путь по поиску собственной модели построения системы местного самоуправления. Но неоднократные попытки создать эффективную законодательную основу МСУ в Казахстане наталкивались на конституционное ограничение, не допускавшее слияние общественных и государственных институтов. Поэтому все разрабатываемые проекты, в сущности, были различными вариантами модели параллельного сосуществования дублирующих друг друга представительных органов - маслихатов и органов местного самоуправления. При такой системе трудно избежать противопоставления работающих на одной и той же территории, преследующих единые цели органов местного государственного управления и самоуправления. Пунктом 2 статьи 89 Конституции установлено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. В связи с последними изменениями конституционных норм маслихаты всех уровней были признаны органами местного самоуправления. Тогда как статья 89 старой редакции фактически делала право граждан на местное самоуправление абсолютно декларативным, так как в Конституции прямо не указывалось, какие именно органы являются органами местного самоуправления или какие органы необходимо создать для институционального оформления местного самоуправления».

Эксперты разъясняют, что этой статьей установлена возможность делегирования органам местного самоуправления осуществления государственных функций. «Данное положение согласуется и с Европейской хартией о местном самоуправлении, в соответствии с которой осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Следовательно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажение природы самого местного самоуправления».

По мнению авторов статьи, без сомнения, конституционная реформа 2007 г. существенно расширила регулирование вопросов института местного самоуправления, предоставив возможности по разработке практических механизмов реализации права граждан на местное самоуправление, создав фундамент для дальнейшего законодательного развития и регулирования данного института. «Закрепление за маслихатами полномочий местного самоуправления объясняется схожестью природы их формирования и деятельности как местных представительных органов, избираемых населением на местах и призванных выражать интересы местного сообщества, решать вопросы непосредственно в пределах своих административно-территориальных единиц. Развитие местного самоуправления в контексте данной реформы, определившей двойственный характер маслихатов, основано на положениях концепции дуализма местного самоуправления, выделяющего в его природе государственные и общественные черты. Вместе с тем в нормах Конституции не в полной мере была отражена природа местного самоуправления, предусматривающая определенную его самостоятельность, в частности, не разграничены сферы компетенции государственных органов и органов местного самоуправления».

В последующем все же эти вопросы нашли свое решение в Законе РК 2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Так, в данном документе была предложена модель местного самоуправления, учитывающая существующие реалии и традиции государственного управления - большая территория, малочисленное население, необходимость сохранения унитарности государства.

«Определялось, что местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного округа, поселка и аула, не входящего в состав аульного округа. На областном и районном уровнях представительные и исполнительные функции местного самоуправления осуществляют, соответственно, маслихаты и акимы. При этом акимы интегрированы в систему местного самоуправления, одновременно выполняя функции местного государственного управления и решая вопросы местного значения. На аульном уровне, там где не предусмотрены маслихаты, представительские функции осуществляются членами местного сообщества посредством прямого волеизъявления на собраниях (сходах)».

В свое работе политологи подчеркивают, что в результате проведенных реформ в Казахстане с принятием в феврале 2009 г. изменений и дополнений в законодательство о местном управлении и самоуправлении была создана правовая основа для развития системы местного государственного управления и самоуправления. «Это способствовало поиску новых форм внедрения органов местного самоуправления на местном уровне, направленных на более активное участие граждан в решении вопросов местного значения. Однако Закон способствовал возникновению неравенства в реализации права на самоуправление, поскольку, согласно статье 1 Закона, маслихаты как местные представительные органы создаются лишь на уровне области или района. Нечетко обозначены в нем компетенции маслихатов и акимов, что относится к функциям, осуществляемым ими отдельно в сфере местного государственного управления, а что — к функциям, осуществляемым в сфере местного самоуправления, то есть по упомянутым «вопросам местного значения». Отсутствует четкая грань между «делами государства» и «делами местного сообщества». Значительным недостатком является отсутствие организационно-правового статуса у органов местного самоуправления».

Эксперты вспоминают, что проблемой оставалось отсутствие у маслихата прав юридического лица, что лишает местное сообщество гражданских прав и, прежде всего, политических, делает право на самостоятельное решение местных вопросов чисто номинальным. «Ключевым моментом местного самоуправления, отличающим его от всех других форм организации местной власти, является участие граждан. Переход к прямой демократии является основной тенденцией в большинстве развитых демократических государств. Речь в данном случае идет о расширении сферы гражданского общества, предполагающего включение большего количества граждан в процесс принятия и реализации решений. Гражданское участие становится основным элементом и демократического, и экономического развития страны. Скорее всего, данное обстоятельство обусловило включение в Закон новой главы 3-1 «Участие граждан в местном самоуправлении». В указанной главе определяется статус члена местного сообщества, который основывается на гражданстве Республики Казахстан и факте его регистрации на территории соответствующей административно- территориальной единицы. Основным инструментом, с помощью которого возможно прямое участие граждан в управлении, является собрание (сход) местного сообщества. При этом предусматривается, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется областными, города республиканского значения и столицы маслихатами».

Иначе говоря, отмечают авторы статьи, орган представительной формы местного самоуправления наделен правомочием самостоятельно определять порядок осуществления другой (в данном случае) непосредственной формы самоуправления. «Одновременно необходимо отметить, что собрание местного сообщества — весьма неэффективный инструмент гражданского участия в процессе принятия решений на местном уровне. К примеру, в пределах регионов или в крупных населенных пунктах провести собрание не просто. При этом решения, принятые на собрании (сходе) местного сообщества, могут быть лишь направлены в органы местного самоуправления, то есть носят рекомендательный характер. Вместе с тем не закреплены иные формы самоуправления местного сообщества, кроме предоставленного права его реализации через органы местного самоуправления и собрания (сходы) граждан. Помимо указанных форм, есть также и другие формы непосредственного (прямого) народовластия, изъявляющего волю членов местного сообщества, например, местные выборы и местный референдум, в том числе формы выражения мнения, имеющие совещательное, консультативное значение (обсуждение вопросов местного значения, внесение населением проектов правовых актов в органы государственной власти и местного самоуправления, инициатива проведения местных референдумов и выборов и т.п.)».

В связи с этим, считают аналитики, одной из наиболее существенных проблем, тормозящей реальное функционирование местного самоуправления, является отсутствие реальной экономической основы у органов местного самоуправления. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. «Согласно статье 3 Закона, экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления и самоуправления составляют: 1) местный бюджет; 2) имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами; 3) иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Финансовая основа местного самоуправления представлена месными финансами, под которыми понимается вся совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления».

Стоит учитывать, напоминают политологи, что необходимый объем финансовых ресурсов является важнейшим условием деятельности для жизнеобеспечения местного населения и комплексного социально-экономического развития соответствующей территории. «Приращение и эффективное использование местных финансов — одна из приоритетных задач местного самоуправления. При этом практика показывает, что зачастую на уровне сельского округа выделяемых бюджетных средств недостаточно, что вынуждает поселковых акимов изыскивать дополнительные источники финансирования, такие как спонсорская помощь предпринимателей либо собственные денежные средства. Во всем мире финансовая самостоятельность является наиболее существенной составной частью местного самоуправления. В этой связи на данном этапе развития государственности главной задачей государства в вопросах формирования и развития местного самоуправления является укрепление финансовой базы местного самоуправления, стремление к его самодостаточности и самообеспеченности. Оппоненты и критики модели выборов через уполномоченных представителей — депутатов маслихатов утверждают об ущемлении интересов рядовых избирателей. Главное их замечание — выдвижение кандидатур акимами, а не населением соответствующей территории».

Однако, отмечают эксперты, в рамках реализации Концепции развития местного самоуправления в период с 5 по 9 августа 2013 г. были проведены выборы акимов, которые имели существенную особенность, так как аким района как лицо, имевшее преимущественное право на определение кандидатов, в то же время должен был провести консультации с местным сообществом, то есть с населением перед выдвижением кандидатов. «К сожалению, в Правилах не указано, каким образом должны проходить подобные консультации и как консультации должны обусловливать решение акима по выдвигаемым кандидатурам. Поэтому процедура консультаций существенно отличалась в разных районах. Но и население по-разному реагировало на возможность участвовать в предложенной роли — быть членом местного сообщества, так как эта возможность населению была предоставлена впервые. Консультации с местным сообществом проходили по графику, но опрос населения показал, что многие сельчане либо не знали о проводимых консультациях, либо не могли на них присутствовать, так как проводились они в основном в рабочее время».

И тем не менее, продолжают авторы статьи, введение выборности закрепило право акимам сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения. «Проведенный анализ политико-правовых основ института местного самоуправления в Казахстане позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на принятие ряда поправок, в том числе и внесенных в Конституцию, многие концептуальные вопросы так и не были решены. Право на местное самоуправление реального воплощения на практике не получило, не произошло каких-нибудь значительных перемен в существующей системе управления. При этом представительные органы — маслихаты, являющиеся органами местного самоуправления, остаются зависимыми от исполнительных органов власти, в большей мере от акимов соответствующих администрати но-территориальных единиц в связи с фактической неподчиненностью последних перед маслихатами и населением».

Анализ показывает, подчеркивают авторы статьи, что отсутствуют четкие разграничения в полномочиях органов местного самоуправления и государственных органов (особенно при совпадении их статуса в случаях с маслихатами и сельскими акимами). «Не получили своего законодательного развития вопросы экономического и финансового обеспечения системы местного самоуправления, что является необходимым фактором функционирования реально действующего местного самоуправления, способного самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения. При всех неизбежных издержках и оговорках нельзя отрицать главного: реформы в системе местного государственного управления носят необратимый характер — они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются населением в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития. При этом не отрицается тот факт, что проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены».

С нашей точки зрения – продолжают рассуждение ученые - требуют ответа следующие вопросы: - разобраться в том, какая модель местного самоуправления сформировалась в стране по итогам реформы на нижнем уровне управления, какие исторические и ментальные причины обусловили ее становление именно в этом виде; - определить те тенденции, которые повлияли на ход реализации реформы и которые должны быть учтены при дальнейших преобразованиях в системе управления на местном уровне; - выявить основные «проблемные узлы» сегодняшней казахстанской практики управления на местном уровне и предложить меры по совершенствованию местного самоуправления. «По нашему мнению, модель МСУ в Республике Казахстан должна быть выстроена посредством реформирования системы местного государственного управления, дальнейшей децентрализации власти и создания законодательных гарантий для успешного функционирования МСУ», заключают эксперты.