Какой Кодекс о недрах нужен Казахстану?

Совершенствование законодательства в области недропользования является важной задачей государства.

По оценкам экспертов, у Казахстана есть все условия стать одним из ведущих игроков на международном рынке сырья. Казахстан обладает богатейшими запасами полезных ископаемых. В недрах республики залегает колоссальное количество каменного угля, драгоценных, цветных и черных металлов, редкоземельных элементов и других полезных ископаемых. Нельзя не упомянуть и об огромных запасах нефти и газа.

С момента обретения республикой суверенитета богатства недр стали одной из важнейших ее материальных основ. От того, как они будут использоваться, в значительной степени зависят подъем экономики страны и благополучие граждан. Поэтому важнейшей задачей становится сегодня совершенствование законодательства в области недропользования. Независимый анализ действующего Закона «О недрах и недропользовании» 2010 года, проведенный экспертами Всемирного банка и Университета Данди (Великобритания), показал, что с точки зрения инвестиционной привлекательности текущее законодательство Казахстана в сфере недропользования разрознено, содержит множество неопределенностей, подвержено частым изменениям, сложно для понимания инвесторами, чрезмерно зарегулировано и, самое главное, не соответствует текущей форме экономической организации нашей страны.

В настоящее время уполномоченным органом - Министерством индустрии и новых технологий - готовится новый закон о недрах, который должен решить вышеназванные проблемы и повысить инвестиционную привлекательность горной отрасли. Какое же законодательство было бы эффективным с позиций реализации интересов государства и бизнеса? Отвечая на данный вопрос, важно учитывать особенности предпринимательства в области недропользования.

Недропользование - это бизнес, характеризующийся большими сроками окупаемости. После 3-5 лет разведки первая добыча и продажа металлов, как правило, возможны через 5-7 лет. Этот бизнес капиталоемкий, требующий больших и «длинных» денег. Кроме того, он довольно рискованный - вследствие профессиональной особенности геологии и волатильности цен на природное сырье в мире.

Государство, являясь собственником недр, заинтересовано в первую очередь в стабильном развитии горной отрасли. В полном извлечении полезных ископаемых в ходе освоения месторождений. В экологической безопасности деятельности недропользователей. И в стабильном, прогнозируемом поступлении налогов и платежей в бюджет.

Приоритетными интересами бизнеса являются стабильные и ясные правила осуществления операций недропользования, гибкая и понятная система налогообложения, а также система защиты прав инвесторов.

Опыт развитых стран мира показывает, что чем ближе законодательство в области регулирования недр учитывает специфику предпринимательства в недропользовании и интересы сторон - государства и бизнеса, тем больше шансов у государства создать эффективную правовую систему. И здесь важно отметить, что интересы государства нельзя обеспечить без создания соответствующих условий для бизнеса. Таким образом, мы понимаем, что эффективность функционирования отрасли будет напрямую зависеть от того, как национальное законодательство сможет создать и поддерживать бизнес-климат в указанной отрасли.

Что же мы имеем в настоящее время? Какие ожидания бизнеса решены в действующем законодательстве? Действующий Закон РК «О недрах и недропользовании» был принят 24 июня 2010 года. За этот период в закон вносили поправки 23 раза, изменив в нем 76 статей. К сожалению, у нас практически нет стабильно функционирующих нормативных актов. Это значит, мы еще не имеем четкой теоретической базы развития соответствующего отраслевого права, а также недостаточно качественно просчитываем свои долгосрочные программы. Есть вопросы и в контексте ясности положений закона. Здесь также обоснованно звучит критика бизнеса о том, что законодательство в области недропользования не отличается ясностью, содержит много отсылочных норм, предусматривающих отнесение решения важных вопросов на усмотрение государственного органа. И таких примеров достаточно.

Из-за отсутствия четких положений и механизмов регулирования вопросов, связанных с критериями отнесения месторождений к стратегическим, инвесторы не имеют возможности долгосрочного планирования. Аналогичная ситуация имеет место и в отношении низкорентабельных и малодебитных месторождений. Нет четкого понимания статуса ТМО и прав на данные образования у недропользователя. Отсутствует ясность по такому важному вопросу для инвестора, как основания признания контракта на недропользование недействительным. Статья 74 закона содержит перечень таких оснований, который, согласно п. 4 данной статьи, является не исчерпывающим, отсылая на «иные основания».

Законом РК «О недрах и недропользовании» предусмотрены основания для прекращения контракта на недропользование компетентным органом в одностороннем порядке. При этом не предусмотрен порядок, процедуры и сроки расторжения контракта. Не указано, в какой форме осуществляется прекращение контракта - в судебном или во внесудебном порядке. На практике государственный орган просто издает соответствующий приказ. Здесь мы также сталкиваемся с нерешенностью вопроса правовой природы контракта на недропользование: гражданско-правовой или публично-правовой.

Большим проблемным вопросом, требующим своего теоретического осмысления и обоснования, остается и вопрос декларирования в законе положений о стабильности контракта на недропользование. Недостаточная проработка данного вопроса приводит на практике к различным судебным спорам и сложности экономического расчета рентабельности проекта.

В этой сфере должна действовать гибкая и понятная налоговая система. Ведь привлекательность разработки месторождений, инвестирование в геологоразведочные работы не в последнюю очередь зависят от налогового режима, принятого в стране. Гибкость налогообложения позволяет учитывать интересы сторон вне зависимости от этапа разработки месторождения, его выработанности, конъюнктуры цен на полезные ископаемые.

Действующее казахстанское законодательство предусматривает налогообложение всех добываемых полезных ископаемых по твердой ставке независимо от характеристики месторождения, что не отвечает рентному характеру использования недр. Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) взимается с недропользователей в размере фиксированных ставок, определенных Налоговым кодексом РК. При этом порядок взимания НДПИ не учитывает экономические результаты деятельности недропользователя, особенности разрабатываемых месторождений, этапы жизненного цикла месторождения.

Фиксированные «уравнительные» ставки НДПИ облегчают администрирование налоговых органов и были оправданы в период высоких цен на металлы. С падением мировых цен и высокой волатильностью котировок сохранение действующего в НК порядка взимания НДПИ не оправдано. Это приводит к снижению размера корпоративного подоходного налога, нерентабельности дальнейшей отработки месторождений со средними и низкими геологическими показателями (где затраты на добычу равны цене металла на рынке), увеличению риска остановки работ на месторождениях и сокращению персонала.

До принятия Налогового кодекса 2009 года роялти (ныне НДПИ) устанавливались в контрактах и рассчитывались с учетом экономики проекта. Такой подход учитывал объективные показатели недропользователя в конкретный период отработки месторождения. Налоговая нагрузка роялти снижалась с ухудшением экономики проекта и увеличивалась с улучшением. В настоящее время в Казахстане у значительного числа отрабатываемых месторождений полезных ископаемых период добычи превышает две трети срока «жизни» месторождения. Переход к гибкой, в том числе дифференцированной, системе исчисления НДПИ позволил бы сохранить значительные оборотные средства недропользователей и продлить деятельность на данных месторождениях. В условиях кризисного периода в мировой экономике данный подход способствовал бы росту конкурентоспособности и устойчивости национальной горно-металлургической отрасли.

Очевидно, что в налоговом законодательстве есть и другие положения, требующие своего рассмотрения в рамках разработки Кодекса о недрах и недропользовании. Это и оплата налога на добавленную стоимость на стадии геологоразведочных работ, возврат НДС экспортерам и другие вопросы, над которыми разработчики должны серьезно поработать.

Ожидаемый кодекс должен стать надежным и стабильным инструментом привлечения в страну инвесторов и гарантом защиты интересов для всех действующих в Казахстане компаний. А для этого он должен системно подойти к решению всех проблемных вопросов, которые ставят специалисты и предпринимательская среда горной отрасли. Только в этом случае горнорудная отрасль Казахстана сможет укрепить свои позиции и стабильно развиваться в любых экономических условиях.

Автор: Арман Кожахметов, депутат Мажилиса Парламента РК